Подводные камни новой процедуры

Отметим, что деятельность по упорядочению проверок субъектов хозяйствования продолжается уже без малого 13 лет и правила проведения проверок менялись с завидной периодичностью. Сейчас Указ № 510 - единственный законодательный акт, регулирующий процедурные вопросы проведения любых проверок.

Необходимо признать, что тенденции, которые прослеживаются в правовом регулировании контрольно-надзорной деятельности, свидетельствуют о либерализации в этой сфере. По официальным сообщениям, последние изменения "совершенствуют деятельность контролирующих органов в части того, чтобы она была направлена на аналитику, предупреждение и профилактику нарушений, и является в значительной степени продолжением Директивы № 4". В наибольшей мере этой цели соответствует урегулирование такого механизма взаимодействия контролирующих органов с субъектами хозяйствования, как проведение мониторинга. Именно на этой процедуре мы остановимся подробнее.

Процедура уже не в новинку.

Согласно п. 2 Положения о порядке проведения мониторинга, утвержденного Указом № 332, мониторингом является форма контроля (надзора), которая заключается в наблюдении, анализе, оценке, установлении причинно-следственных связей. Такая форма применяется контролирующими (надзорными) органами в целях оперативной оценки фактического состояния объектов и условий деятельности субъекта мониторинга (далее - субъект) на предмет соответствия требованиям законодательства, выявления и предотвращения причин и условий, способствующих совершению нарушений, без использования полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам и их должностным лицам для проведения проверок.

Такое определение дано впервые. Однако это не говорит о том, что мониторинг не существовал ранее: уже год назад мы неоднократно получали сигналы от читателей, что контролирующие органы стали активно заниматься мониторингом. Еще в мае 2011 года на конференции, посвященной десятилетию журнала "Юрист", субъекты хозяйствования были насторожены фактами проведения мониторинга и задавали генпрокурору вопросы о том, по каким правилам он должен осуществляться.

Тогда, в отсутствие правового регулирования, мониторинг мог принимать самые разные формы. Причем зачастую этот процесс зависел исключительно от того, кто психологически устойчивее - проверяющие или директор субъекта хозяйствования. Ведь сослаться было не на что: вроде и не проверка - просто пришли посмотреть что да как. Тем не менее явились проверяющие - выгнать и возражать смелости хватит не всегда. Вот и проводились "мероприятия по мониторингу": от полностью проверочных, с изъятием образцов продукции и документов, до поверхностных: пришли, посмотрели, ушли. Естественно, и результаты были самые разные: у кого-то проверили документацию на предмет соответствия делопроизводству, дали очень полезные рекомендации и фактически наладили процесс, а на кого-то и протокол о совершении административного правонарушения составили.

Неудивительно, что процедура мониторинга требовала законодательного регулирования. Теперь она регламентирована Указом № 332.

Требуется правовая доработка.

Отойдем от официальных комментариев и остановимся на наиболее важных для субъектов хозяйствования вопросах.

Главный тезис, который разработчики Указа № 332 постарались провести через положение о мониторинге, заключается в том, что мониторинг не является проверкой. Он проводится для того, чтобы подсказать субъекту хозяйствования, что не так в его деятельности и как он может исправить недостатки.

Исходя из этого регулируются и процедурные вопросы проведения мониторинга, который осуществляется по значительно более мягким правилам, чем проверка. Например, при проведении мониторинга должностные лица контролирующих (надзорных) органов вправе входить на территорию и (или) объекты субъекта, являющиеся общедоступными, а на иные территорию и (или) объекты - только с согласия субъекта. Правда, при этом понятие "общедоступный объект" не расшифровано даже путем отсылки. Напомню, при проведении проверок право проверяющих входить в любые помещения практически ничем не ограничено.

По результатам проведения мониторинга при обнаружении нарушений законодательства выносятся рекомендации по устранению нарушений. При этом в положении о мониторинге четко закреплено правило: при добровольном устранении субъектом выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков) в установленный контролирующим (надзорным) органом срок данным органом не применяются меры ответственности в отношении субъекта и (или) его должностных лиц, за исключением случаев повторного выявления нарушений (недостатков), выявленных этим контролирующим (надзорным) органом при проведении предыдущего мониторинга.

Будем надеяться, что эта норма означает одно: оштрафовать за что-либо, обнаруженное в процессе мониторинга, сразу нельзя - контролирующие органы обязаны предоставить время для устранения недостатков и направить рекомендации. И только при невыполнении рекомендаций можно штрафовать. Почему "будем надеяться"? Потому что нам уже сейчас известно о попытках толкования процитированной нормы положения о мониторинге не в смысле освобождения от ответственности при добровольном устранении, а как право штрафовать за невыполнение любых рекомендаций, даже неправомерных. В частности, был подготовлен проект изменений в КоАП, который предлагает ввести административную ответственность за невыполнение рекомендаций.

Будем надеяться, что механизм мониторинга не будет доведен до абсурда: "Мы тебе дадим совет, но если его не выполнишь, мы тебя оштрафуем".

В то же время при мониторинге могут быть выявлены нарушения, создающие угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения (полный список содержится в положении о мониторинге). В таком случае выносится требование (предписание) о приостановлении (запрете) деятельности субъекта, цехов, производственных участков и т. д.

И тут мы упираемся в существенную недоработку правового регулирования мониторинга. Дело в том, что положение о мониторинге совершенно не предусматривает обжалования результатов мониторинга - ни рекомендаций, ни приостановления деятельности. Предпринимательские союзы пытались добиться правового регулирования гарантий, предоставляемых при приостановлении деятельности субъектов хозяйствования. Ведь приостановление деятельности - это прямые убытки. И аренду платить надо, и зарплату, и налоги: Приостановление может серьезно подкосить бизнес и даже уничтожить предприятие. Считаем, что механизм обжалования решений, принятых по результатам проведения мониторинга, а также действий лиц, совершенных при мониторинге, должен обязательно появиться.

Также в новом указе серьезное внимание уделено вопросам неисполнения рекомендаций, что является основанием для назначения внеплановой проверки, которая уже может привести к наложению штрафов.

В целом разработка правил проведения мониторинга является позитивным событием в правовом регулировании предпринимательской деятельности. Осталось только посмотреть, как это будет осуществляться на практике, не перерастет ли это в противостояние проверяющих и проверяемых: "Вам туда нельзя!" - "Извините, но нам очень надо"!