Беларусь — ЕС: упущенные возможности

На фоне растущей конкуренции великих держав и несмотря на провозглашенную амбицию стать влиятельным глобальным актором, ЕС демонстрирует неспособность справляться с вызовами, с которыми сталкивается в Беларуси.

Директор Совета по международным отношениям «Минский диалог» Евгений Прейгерман и старший эксперт по Восточной Европе и Европейской политике соседства Фонда Бертельсманна (Германия)  Мириам Космел провели анализ провалов ЕС в отношениях с Беларусью. Этот анализ, отмечают его авторы, может помочь сформулировать важные уроки для «геополитического ЕС».

Прейгерман и Космел считают, что европейская политика соседства (ЕПС) долгое время руководствовалась противоположной логикой. Она базировалась на обосновании другой политики – расширения, которая до 2000-х годов считалась самой успешной политикой ЕС. Основываясь на лозунге «все, кроме институтов», ЕПС исходила из того же ожидания: крупный и привлекательный рынок ЕС, его финансовая мощь и высокие стандарты жизни будут стимулировать страны-партнеры проводить реформы в обмен на «пряник» в виде более тесного сотрудничества с ЕС. Символично, в 2011 году ЕС решил, что отношения с соседями будут регулироваться принципом «большее за большее»: Брюссель обещал углубленное партнерство тем странам, которые демонстрировали больший прогресс в демократических реформах.

Особый случай Беларуси

Беларусь, отмечают авторы анализа, уже давно воспринимается как особый случай в регионе соседства ЕС. После 1996 года ЕС не признал ни одни выборы в Беларуси свободными и справедливыми и потому ставил под сомнение легитимность белорусских властей. В результате политические отношения Беларуси и ЕС в основном характеризовались напряженностью. Показательно, что Беларусь остается единственной страной-соседом, у которой до сих пор нет базового соглашения с ЕС.

Такой правовой и политический вакуум в отношениях имел два негативных последствия.

Во-первых, он существенно снижал возможности для сотрудничества, в том числе в сфере экономики.

Во-вторых, как следствие, он маргинализировал влияние ЕС на Минск, что со всей очевидностью проявилось после президентских выборов в Беларуси в 2020 году.

Говоря прямо, правительство Александра Лукашенко может позволить себе просто игнорировать мнения и требования ЕС. В то же время Россия, которая тесно взаимосвязана с Минском, остается единственным серьезным геополитическим игроком в Беларуси.

Политика обусловленности устарела для всего региона соседства?

Политика обусловленности имела разные результаты в прошлом, однако сегодня она исчерпывает себя во всем регионе соседства ЕС. Страны, продвинувшиеся в реформах наиболее далеко, уже получили или получат в ближайшее время все выгоды, предусмотренные пакетом ЕПС: например, соглашения об ассоциации и безвизовый режим в рамках «Восточного партнерства».

Следующим логическим шагом, который позволил бы ЕС сохранять влияние на страны-партнеры, была бы перспектива их вступления в ЕС, однако такая перспектива отсутствует в краткосрочной перспективе. И еще более очевидно, что традиционная политика обусловленности не будет работать в отношении тех соседей, которые не стремятся стать членами ЕС. Поэтому концепция обусловленности в ЕПС будет теперь неизбежно выглядеть все более устаревающей, отмечают эксперты.

Альтернатива: разумное управление взаимозависимостью

В этой ситуации логика функционализма может предложить практическую альтернативу обусловленности, особенно если ЕС действительно стремится к повышению своей геополитической значимости. Иными словами, ЕС должен быть готов предложить странам-соседям широкие возможности для экономического сотрудничества без предварительных условий. При этом ЕС может прагматично рассчитывать, что такой подход усилит структурные взаимозависимости и, таким образом, повысит его влияние и возможности во всем регионе соседства.

В целом ЕС следует готовиться к тому, что его отношения со странами-соседями будут становиться все более сложными и транзакционными. Поэтому анализ опыта сложных отношений с Беларусью может оказаться особенно полезным.

Это не означает, что ЕС должен полностью отказаться от своей ценностной повестки. Цель предложенной альтернативной стратегии – «нового прочтения» логики функционализма – определить долгосрочные варианты усиления взаимовыгодного сотрудничества ЕС и стран-соседей в наиболее релевантных сферах (инфраструктура, новые технологии), что также позволило бы ЕС оказывать большее позитивное влияние на стабильное развитие региона.

ЕС-Беларусь: дипломатия и экономическое сотрудничество

Хотя отношения ЕС и Беларуси с 1996 года в основном находились в «негативной зоне», в некоторые периоды происходила их относительная нормализация. Последнее десятилетие особенно показательно в плане меняющейся дипломатической динамики этих отношений и ее значения для экономического сотрудничества.

Прямой связи между политическими и экономическими отношениями не существовало. Да и двусторонняя торговля не страдала от напряженности политических отношений. В реальности наблюдался противоположный тренд. В 2021 году, когда политический диалог был практически замороженным, торговля и белорусский экспорт в ЕС достигли наивысших значений. А по мере того, как стали улучшаться политические отношения, происходило снижение показателей торговли, констатируют авторы анализа.

Так как львиная доля белорусского экспорта состояла из нефтепродуктов, произведенных из российской сырой нефти, торговля между Беларусью и ЕС была в большей степени функцией белорусско-российских экономических отношений, чем политических договоренностей между Минском и ЕС.

Упущенная возможность

Таким образом, данные 2011-2021 годов показывают ошибочность ожиданий, что улучшение политических отношений со сложным партнером приводит к автоматическому прогрессу в экономической и правовой сферах, что соответствовало бы обратной логике функционализма. Нормализация отношений ЕС и Беларуси в 2016-2020 годах привела лишь к одному юридическому достижению – заключению соглашений по визовой фасилитации и реадмиссии в 2020 году.

Хотя уже в 2017 году Минск предлагал начать переговоры о базовом соглашении и выражал сильную заинтересованность в расширении экономического сотрудничества. Однако Брюссель выдвигал жесткое условие: дальнейший прогресс в экономическом сотрудничестве и институциональном сближении будет зависеть от прогресса Минска в области демократизации, в том числе по вопросу смертной казни.

Европейские официальные лица исходили из того, что интерес Беларуси расширить экономическое сотрудничество создавал достаточный рычаг для политического влияния ЕС и что это влияние можно использовать в логике обусловленности. В результате такой подход не только не привел к какому-то прогрессу в области прав человека и демократизации, в том числе по вопросу смертной казни. Но и, с точки зрения функционализма, ЕС упустил возможность укрепить экономическую взаимозависимость с Беларусью в тот период, когда политические условия этому в наибольшей степени благоприятствовали.

Достаточно взаимозависимы, чтобы «уколоть», но недостаточно, чтобы влиять

Текущий кризис в отношениях ЕС и Беларуси показывает, что взаимозависимость между сторонами все же существует, что отражает «судьбу географии». Но степень их взаимозависимости настолько минимальна, что она позволяет Минску и Брюсселю лишь «укалывать» друг друга, если на то есть желание. Однако ее недостаточно, чтобы возникло позитивное политическое влияние – возможности подталкивать друг друга к искомым решениям.

Попытки ЕС заставить Минск изменить внутриполитический курс с помощью санкций безрезультатны. Наоборот, санкции имеют прямо противоположный эффект: белорусские власти отвечают на них еще большим усилением репрессий против политических оппонентов и НГО внутри страны и приостановкой участия страны в «Восточном партнерстве» и соглашении о реадмиссии 2020 года. К тому же в ответ на санкции Минск с решительностью демонстрирует свою геостратегическую значимость, что показали его действия в контексте миграционного кризиса на границе с ЕС.

Ситуация сегодня выглядела бы иначе, если бы в 2015-2020 годах ЕС и Беларусь смогли выстроить сотрудничество в социально-экономической сфере так, чтобы взаимовыгодно расширить свою взаимозависимость. Политическое влияние не может возникнуть в результате реагирования на уже начавшийся кризис с помощью требований и санкций. ЕС было бы полезно выйти за рамки лишь громких концепций – как, например, «стратегическая автономия» – и сконцентрироваться на реальной работе для увеличения своего геополитического влияния, особенно в регионе соседства, где находятся его основные интересы и уязвимости. Для этого традиционный подход обусловленности, заимствованный из политики расширения, следует заменить разумным управлением социально-экономическими взаимозависимостями с соседями.

Читайте нас в: